선정원 - 자치법규기본조례
2012-03-13 15:02
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</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=center>
<FONT size=6>자치법규기본조례와 자치입법권의 보장
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=right>선 정 원*
<SUP>
</SUP>
</P>
</TD>
</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=center>
<FONT size=5 face=궁서>目 次
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
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<TD>
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</COL>
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</COL>
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</COL>
<COL width=275>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>Ⅰ.
</TD>
<TD colSpan=2>지방분권에 따른 자치법규기능의 변화
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>3.
</TD>
<TD>분권에 따른 자치단체간 역할의
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD colSpan=2>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>재조정과 ‘분권된 사무’에 대한
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>Ⅱ.
</TD>
<TD colSpan=2>자치법규기본조례에 의한 자치법규의
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>자치법규의 제정
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD colSpan=2>정비
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>1.
</TD>
<TD>자치법규의 제정절차에 관한 현황
</TD>
<TD>Ⅳ.
</TD>
<TD colSpan=2>자치단체의 입법역량의 강화
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>2.
</TD>
<TD>자치법규기본조례의 필요성
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>1.
</TD>
<TD>입법아이디어에 관한 자치단체간
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>3.
</TD>
<TD>형식의 측면에서의 자치법규의
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>경쟁방식의 제도화필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>정비와 자치법규기본조례의 내용
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>2.
</TD>
<TD>법무조직의 강화와 연구기관의
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>4.
</TD>
<TD>내용 및 내용형성의 측면에서의
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>설치필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>자치법규의 정비
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>3.
</TD>
<TD>의원입법의 증가에 따른 입법설계
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD colSpan=2>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>능력의 강화와 조례,규칙심의회의
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>Ⅲ.
</TD>
<TD colSpan=2>자치단체의 자치입법권의 보장
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>운영혁신
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>1.
</TD>
<TD>자치법규에 대한 판례입장의
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>4.
</TD>
<TD>외국의 자치입법사례들에 대한 조사
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>재검토 필요성
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>분석 및 자치단체의 중장기적 정책
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>2.
</TD>
<TD>자치입법권의 범위의 불명확성과
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>방향에 맞춘 자치입법연구의 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>표준조례에의 과잉의존의 극복
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
<TD>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<FONT size=2>* 명지대학교 교수.
</FONT>
<P>
<FONT size=2>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
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<TD>
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</COL>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=5>Ⅰ.
</FONT>
</TD>
<TD>
<FONT size=5>지방분권에 따른 자치법규기능의 변화
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2>참여정부 들어와 지방분권정책이 적극적으로 추진되고 있다. 과연 분권화된 사회가 개방사회에서 경쟁력을 갖추고자 하는 한국사회의 바람직한 사회모델로 정착하고, “법치국가의 이념에 충실한 지방자치법과 지방자치
<SUP>1)
</SUP>”가 한국사회에 뿌리내릴 수 있을 것인가?
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 분권정책이 국가만의 일방적인 제도개혁으로 머무르지 않고, 자치단체와의 쌍방적인 운동이 됨으로써 자치단체 스스로 내발적인 분권개혁운동을 전개하는 데까지 이르러야 한다. 국가에 의한 제도적 분권화를 자치행정에 안정적으로 정착시키기 위해 자치단체 스스로 분권의 필요가 큰 대상을 찾아서 적극적으로 움직여가야 한다. 자치법규를 정비하고 새로운 자치법규를 제정하는 노력도 이러한 의미에서 필요하다. 이를 위해, 자치단체는 지방분권에 따라 자치법규의 기능이 어떻게 변해 가는가를 이해하고 그에 맞추어 적절한 역할을 수행해야 한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 첫째, 자치법규는 지방분권운동이 강력하게 추진되기 전에도 상위법령을 보완하여 공무원들의 인사관리, 조세행정이나 민원행정(예, 폐기물처리)과 같은 대량행정의 영역에서 업무를 효율적으로 그리고 지속적으로 안정적이고 공평하게 처리하는데 중요한 역할을 해왔다. 특히, 조례?규칙과 같은 자치법규는 예규와 달리 자치단체의 공무원과 주민들을 함께 구속할 필요가 있는 경우에 매우 유용했다.
<SUP>2)
</SUP>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이러한 기능을 수행하는 자치법규는 전통적인 행정관리와 법무행정의 도구로서 기술적 성격이 강해 인사행정이나 경비지출을 위한 행정내부적 기준으로 작용해왔다. 또, 생활환경보호나 쓰레기의 불법투기단속 등 주민들의 생활세계에 직접 영향을 미치는 민원행정의 영역에서 일상적인 법집행도구로서 기능해왔다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 둘째, 자치법규의 제정가능범위는 자치권이 보장되는 범위와 밀접한 관계를 가지고 있어서, 지방자치단체가 국가나 상급 자치단체와의 관계에서 자치단체의 권한과 업무의 한계를 설정하는 역할을 담당하고 있다. 또, 자신의 업무를 주체적으로 파악하여 체계적이고 계획적으로 처리하도록 하는 기능도 수행해왔다. 이제, 자치법규의 제정가능범위가 확대되고 있어 확대된 자율영역을 명확히 파악하는 것이 긴요한 과제가 되어가고 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 셋째, 자치법규는 지방분권이 진전되면 정책법규로서의 기능을 더욱 더 발휘하게 될 것이다. 지역경제의 발전이나 지역의 사회간접자본의 건설 또는 도시계획의 재조정, 재정개혁이나 민영화 등 지역사회의 발전방향에 영향을 미치는 많은 정책에 관해 자치법규를 통해 근거를 마련하고 틀을 형성하여 집행하게 될 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 정책법규로서 자치법규의 설계에 있어서는 그 내용의 합리적이고 합법적인 설계능력이 무엇보다 중요하다. 자치법규가 법령과 다른 점은 입법자와 주민간의 간격이 매우 좁아 주민의 의견을 법규의 내용으로 직접적으로 반영할 수 있다는 점이다. 하지만, 이 점은 자치법규의 장점일 수도 있지만 단점일 수도 있다. 주민들의 이해관계와 감정이 보다 직접적으로 표출되므로 편파적인 이익옹호의 방지와 이익충돌의 조정이 매우 어려우면서도 중요한 과제가 된다. 민주주의의 관점에서는 주민과의 거리가 가까워지는 것이 필요하지만 법치주의관점에서는 주민과 일정한 거리를 두고 자치법규의 기준이 정립되고 집행되는 것이 필요하다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<P>
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<P>
<FONT size=2>1) 홍정선, 지방자치법주해 서문, 지방자치법주해 (한국지방자치법학회편), 2004, 8.
</FONT>
</P>
<P>
<FONT size=2>2) Harmut Mauer, Rechtsfragen kommunaler Satzunggebung, DOV 1993, S.185.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
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<COL width=30>
</COL>
<COL width=600>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=5>Ⅱ.
</FONT>
</TD>
<TD>
<FONT size=5>자치법규기본조례에 의한 자치법규의 정비
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>1. 자치법규의 제정절차에 관한 현황
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(1) 현행 자치법규의 제정절차
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2>자치법규는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 제정하는 조례와 지방자치단체의 장이 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 규칙이 있다. 이외에도 지방의회가 지방의회의 운영과 관련하여 규정들을 제정하고 있고 자치단체장도 훈령의 성격을 갖는 규정들을 제정하고 있다. 후자들의 경우 법규성을 갖지 않는다고 일반적으로 이해되고 있다. 하지만, 이 규정들도 자치행정과 지방의회의 의사진행에 중요한 영향을 미치고 체계적 제정과 정비의 필요도 크므로 기본조례에 포함되어 그 제정절차가 규정될 필요가 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규의 입법절차는 크게 5단계로 나누어진다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> ① 입법방향에 대한 기본방침의 수립
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> ② 공청회, 입법예고 등 주민의견의 수렴
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> ③ 조례 규칙심의회를 거쳐 입법안의 작성과 확정
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> ④ 조례의 경우 의회의 의결
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> ⑤ 공포
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 입법방향에 대한 기본방침의 수립단계에서는 현안 정책의 실현, 상위법령에서 특별히 조례로 정하도록 위임된 사무 등 조례·규칙 제정의 필요성 등을 명시하여 입법방향에 대한 기본방침을 수립한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 주민의견수렴단계에서는 입법의 투명성을 확보하기 위해 공청회, 입법예고 등을 거칠 수 있지만, 조례와 규칙의 제정절차에 관한 규정인 지방자치법 제19조나 지방자치법시행령 제2장은 입법예고절차를 전혀 규정하고 있지 않다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 입법안이 작성되면 조례.규칙심의회에 상정하여 심의.의결한다. 지방자치단체의 장은 조례.규칙심의회(지방자치법시행령 제10조의 19)에서 의결된 조례안을 지방의회에 제출하고, 의회 소관 상임위원회를 거쳐-본회의에서 심의,의결한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치단체의 장은 지방의회에서 의결되어 이송된 조례 공포안을 20일 이내에 구보, 군보, 시보나 도보 등에 게재하여 공포하거나, (지방자치법시행령 제12조 제1항) 조례안에 대하여 이의가 있는 때에는 이유를 붙여 지방의회로 환부하고 그 재의를 요구할 수 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<P>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<COLGROUP>
<COL width=700>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD style="VERTICAL-ALIGN: top">
<TABLE style="WIDTH: 640px" border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3 align=center>
<COLGROUP>
<COL width=*>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>2. 자치법규기본조례의 필요성
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치제의 실시이후 분권움직임이 더욱 강해지고 있는 추세이지만 많은 자치법규들이 기존의 것들을 그대로 유지하는 가운데 새로운 자치법규들도 중앙부처의 지시나 표준조례를 모델로 하여 제정되는 관례가 생겨났다. 이에 따라 자치단체들은 기존의 자치법규나 새로운 자치법규수요를 독자적으로 분석하고 연구하여 해당 자치단체에 적합한 자치법규를 정비하려는 노력이 미미했었다고 할 수 있다. 이 때문에 동일한 자치단체의 자치법규들간에 기본적인 법률용어의 불일치와 혼선이 존재하게 되었을 뿐만 아니라 자치법규들의 편제가 체계적이지 못하고 주민들을 위한 참여절차나 법규의 성립요건인 공포의 방식에도 상당한 문제를 안고 있는 자치단체들이 많은 실정이라 할 수 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 또, 자치법규들의 내용들 사이에도 상호 모순과 충돌이 나타나는 경우가 나타나고 있다. 뿐만 아니라 상위법령과의 관계에서 자치법규로 제정할 수 있는 범위내임에도 불구하고 자치법규가 제정되어 있지 않거나 상위법령의 변경 등이 있어도 신속한 대응이 이루어지지 않아 상위법령에 모순되는 것들도 나타나게 되었다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 하지만, 더 큰 문제는 분권화가 중앙부처와 국회차원에서 적극적으로 추진되어도 자치단체들이 법령의 변경에 맞추어 입법의 공백부분을 자치법규에 의해 채우려는 노력이 부족하다는 점이다. 기존에 행정내부에 유지되어 왔던 권위주의적 지배는 지방자치실시이후에도 그대로 영향력을 유지해 자치법규의 제정과정에서 중앙부처가 제시하는 지침이나 표준조례 에 그대로 따르는 관행이 존속하고 있다. 이로 인해 주민들의 자치를 위해 주민의 광범위한 이해와 참여 속에서 투명하고 명확하게 제정되어야 할 자치법규가 공론의 형성방식이 아니라 일방적 지시방식에 의해 제정되어왔던 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 기존의 자치법규들을 통일된 원칙과 기준에 의해 정비하고 새로운 자치법규들의 질을 높이기 위하여 이와 같은 작업을 지도할 기본조례가 필요하다. 그것이 ‘자치법규기본조례’가 필요한 이유라고 할 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규와 관련하여 기본법의 역할을 하도록 하기 위하여 연방제국가인 독일의 경우에는 주마다 주헌법이 있지만 한국이나 일본에서는 국가의 법률인 지방자치법이 그러한 역할을 수행한다. 하지만, 입법주체가 국가이기 때문에 특히 자치사무에 대한 자치단체의 입법권이 적절히 보장되지 않을 수도 있다. 일본에서는 이러한 문제의식하에 주민자치를 강화하기 위하여 최근 여러 지방자치들에서 자치기본조례가 활발하게 제정되고 있다.
<SUP>3)
</SUP>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치기본조례는 특정 지방자치단체를 위한 가장 기본적인 헌장의 성격을 갖는 것으로 형식적으로는 모든 조례들에 상호 우열관계는 있을 수 없지만 사실상 다른 자치법규들의 최상위 자치법규로서 위치를 부여하려는 의도로 제정된다. 자치기본조례이외에 자치단체의 행정영역과 각종 정책에 관한 자치법규들의 원칙과 기본적인 사항들을 규정하는 기본조례로서, 예를 들어, 환경기본조례 같은 것을 규정할 수도 있을 것이다. 이러한 기본조례는 개별조례의 입법, 해석 및 적용의 과정에서 원칙과 방향을 제시하는 기준이 될 수 있다. 최근 일본에서 주목받고 자치기본조례는 자치단체마다 그 내용에 있어 약간씩 편차는 있지만 마을공동체의 활성화를 위한 마을만들기운동을 활성화시키고 지원하는 것에 초점을 맞추는 경우가 많다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이 글에서는 자치법규의 제정에 관한 기본조례로서 자치법규기본조례를 제안하려는 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<P>
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<P>
<FONT size=2>3)
<FONT face=궁서체>田中孝南/木佐茂南, 自治?法務,
</FONT>2004, 20-22면. ;
<FONT face=궁서체>金井利之, 廣がりを見せ 始めた ?自治基本條例?, 自治硏
</FONT>2004.1.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=509 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3>
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<COL width=700>
</COL>
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<TBODY>
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<TD style="VERTICAL-ALIGN: top">
<TABLE style="WIDTH: 640px" id=516 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3 align=center>
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</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>3. 형식의 측면에서의 자치법규의 정비와 자치법규기본조례의 내용
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 25px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(1) 입법기술로서의 자치법규의 제정-자치법규명칭의 통일과 일몰제 등의 근거마련
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규는 개별적인 행정행위와 달리 하나의 입법이기 때문에 입법특유의 기술적 측면에서의 배려가 있어야 한다.
<SUP>4)
</SUP>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규명칭과 관련하여 한국의 실태를 살펴보면, 자치법규의 종류로 조례, 규칙, 규정, 내규, 행동강령 등이 있으나, 규정의 성질에 맞게 명칭을 통일시켜 사용하지 못하고 있어서 기본조례에서 자치법규명칭을 통일시켜주는 것이 필요하다. 즉, 자치법규를 조례, 규칙, 의회규정, 및 규정의 4가지로 유형화하고, 이 명칭의 사용을 강제함으로써 개별자치법규의 성질을 용이하게 파악할 수 있게 하는 것도 그 한 방안일 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 상위법령과의 관계에서 자치법규의 성질을 정확히 결정하는 문제, 즉, 조례로 제정할 사항과 규칙으로 제정할 사항을 정확히 구별하는 문제는 당해 자치법규의 효력과 직접적으로 관련된다. 그 형식을 잘못 결정하면 해당 자치법규는 무효가 된다. 대법원은 “국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것”(대법원 1994. 5. 10. 93추144 ; 대법원 1999. 9. 17. 99추30. ; 대법원 2000. 5. 30. 99추85)이어서 기관위임사무에 대한 조례는 상위법에 근거가 있는 위임조례(대법원 1999. 9. 17. 99추30)가 아닌 이상 무효라고 한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 또, 자치법규에 필요한 서명, 공포일 및 적용지역 등에 관한 일반적 사항이 기본조례에 규정될 수 있을 것이다. 규제의 증가를 막기 위하여 일정 기간이 지나서 존속의 필요성을 입증하지 못하면 당해 자치법규가 효력을 상실하는 일몰제의 근거를 기본조례에 두는 것도 필요할 수 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 25px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(2) 자치법규 목차의 정비
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> 자치법규의 전체적인 목차는 대략적으로 세 가지 기능을 수행해야 한다.
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 첫째는, 공무원들이 업무를 처리함에 있어 소관자치법규와 유관자치법규를 쉽게 발견하여 해석적용할 수 있게 해야 한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 둘째, 상위법과의 관계에서 신속하게 합법성을 유지할 수 있도록 상위법령과 쉽게 대조가 가능하여야 한다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 셋째, 자치법규지식을 지역주민들과 공유할 수 있도록 명확하고 선명하게 자치법규내용을 주민들에게 전달할 수 있어야 하기 때문에 찾아보기가 쉬워야 한다.
<SUP>5)
</SUP>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이러한 기능에 비추어 자치법규의 목차는 부서별로 편제될 수도 있고 업무기능별로 편제될 수도 있다. 부서별 편제는 공무원들에게 소관업무의 발견을 위해서 편리할 것이다. 업무기능별 편제는 민원인들에게 더 편리할 것이다. 현재 한국에서 정부의 법령집은 부서별 편제보다는 업무기능별 편제의 방식을 따르고 있다. 때문에 민원인의 편의성을 우선시하고 정부의 법령집의 편제방식에 맞추어 자치법규의 목차를 부서별순서가 아니라 업무기능별로 재편하는 것은 적절할 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<P>
<FONT size=2>4) 이에 관해서는, 김홍대, 지방자치입법론, 박영사, 1999, 490면 이하를 참조할 것.
</FONT>
</P>
<P>
<FONT size=2>5)
<FONT face=궁서체>田中孝南/木佐茂南, 自治?法務
</FONT>, 2004, 32-33면.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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</COL>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(3) 자치법규안의 입법예고 및 자치법규의 공포절차의 개선
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 법을 준수해야 할 사람들에게 국가나 자치단체가 제정한 법을 알 수 있도록 해야 하는 것은 법치주의에서 나오는 명령이다.
<SUP>6)
</SUP>현실적으로 모든 국민이나 주민들이 법령이나 자치법규를 알 수는 없고, 기술적 이유나 비용상의 문제로 모든 국민들이 알게 하는 것은 매우 어렵다. 하지만, 한국에서 자치법규는 입법예고도 되지 않고 있고, 입법의 공포절차도 주민들이 알기에는 매우 비효율적이어서 시보 등에의 공포이외의 다른 부가적인 노력은 전개되지 않고 있다. 최근 한국에서 지방마다 케이블TV가 설치되어 방송되고 있고 벼룩신문 등 주민들에게 보다 널리 읽히는 지방신문들도 있어서 이것을 이용할 수도 있을 것이다. 또는, 주민들에게 꼭 알려야 할 자치법규나 정책의 내용은 홍보용 전단지나 스티커 등을 통해 알릴 수도 있을 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> 첫째, 입법예고절차의 개선이 필요하다.
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=justify>
<FONT size=2> 한국에서 입법예고에 대한 관심은 우선 광역자치단체부터 나타나고 있다. 서울특별시가 ‘서울특별시자치법규입법및운용에관한조례’를 2002년 5월 20일 조례 제4003호로 제정하여 입법예고와 자치법규의 공포방법을 규정하였다. 또, 서울특별시자치법규입안심사기준표(동조례 제13조 제2항 별표1)를 만들어 입법의 질을 높이려 하고 있다. 이외에도 이미 ‘서울특별시법제사무처리규칙’이 이미 1985년 5월 31일 제정되어 시행되어 오고 있다. 부산광역시도 ‘부산광역시자치법규의입법예고에관한조례’를 1998년 5월 7일 제정하여 운용하여 오고 있다. 또, ‘부산광역시법제업무운영규칙’을 1998년 5월 21일 제정하여 운영해오고 있다. 다른 광역자치단체들도 이와 유사한 자치법규들을 가지고 있으나 통일적이지 않고 부분적인 내용만을 가지고 있는 경우도 있다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 하지만, 기초자치단체들의 경우는 자치법규를 제정하면서 입법예고를 하지 않는 경우가 많은데, 이러한 관행은 개선되어야 한다. 자치법규가 시행되는 순간까지도 주민들이 자치법규안을 사전에 검토해볼 기회도 갖지 않는 것은 문제이다. 이 사전입법예고와 그 기간은 ‘자치법규기본조례’에 포함되는 것이 타당할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 둘째, 자치법규의 공포절차의 개선도 필요하다. 지방자치제도의 발상지인 영국의 자치법규(Byelaw) 제정과정을 살펴보면 지방자치단체가 자치법규를 만들면 그것을 집행하기 한 달 전까지 국가의 관계부처에 송부하여야 하고 주민들이 알 수 있도록 하나 이상의 지방일간지에 공고하여야 한다. 또, 조례안을 당해 지방자치단체의 사무실에 비치하여 주민이 열람하고 복사를 신청하면 무료로 복사할 수 있게 해야 한다.
<SUP>7)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 법령이나 자치법규의 공포절차는 그것들이 법적 효력을 발생하기 위한 최종절차로서 생략될 수 없는 절차이다. 법률, 시행령과 시행규칙은 관보를 통해 공포되고 있고, 또 법률의 경우는 국회의 홈페이지에 의하여 그리고 법률과 법규명령에 대해서는 각 부처의 홈페이지나 법제처의 홈페이지를 통해 공개되어 있다. 행정규칙도 중요한 것들은 대부분 관보에 공포되기도 하고 각 부처의 홈페이지를 통해 공개된다. 더구나, 법률이나 시행령 등은 관계시민단체나 직업협회 등에 의하여 찬반논쟁이 활발한 과정에서 주요 내용이 알려지거나 정당이나 국회의원 등이 주요업적사항으로 홍보하기도 한다. 최근에는 전국적인 전용케이블방송을 통해 국회 주요회의사항이 공개된다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 하지만, 자치법규의 경우는 사정이 다르다. 자치법규의 공포는 주민들에게 널리 알리기 위한 것인데, 지금과 같이 구보, 군보, 시보나 도보에 게재하는 것에 그치는 것은 일반 주민들이나 사업자들이 그것을 받아 읽어볼 수가 없기 때문에 문제된다. 지방자치법시행령 제12조는 “공보나 일간신문에의 게재 또는 게시판에의 게시”를 하도록 규정하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<P>
<FONT size=2>6) Ferdinand Kirchhof, Rechtspflicht zur Zusatzveroffentlichung kommunaler Normen, DOV 1982, S.397-403.
</FONT>
</P>
<P>
<FONT size=2>7) Brian Jones/ Katharine Thompson, Administrative Law, 1996, p.100.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=570 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3>
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<TBODY>
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</COL>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방일간지나 벼룩신문 등이 발행되는 자치단체의 경우는 이러한 수단들을 이용할 수도 있고 지역 케이블방송이 운영되는 경우는 이것을 이용할 수도 있다. 자치법규 전문의 공개가 아직 현실적인 방법이 아니라고 느낀다면 그 개요를 공개하고 구체적 내용은 지방자치단체의 홈페이지를 방문하여 얻도록 하는 방법이 현실적일 수도 있을 것이다. 현재 대부분의 자치단체들이 자치법규들을 홈페이지를 통해 공개하고 있다. 지방일간지가 발행되지 않는 자치단체도 있고 초공속망이 전국적으로 보급되어 있기 때문에 이 방법은 매우 효율적이라고 할 수 있다. 하지만, 자치법규의 내용이 빈번히 개정되고 있음에도 불구하고 개정 자치법규가 신속하게 게재되지 않는 경우도 있다. 법규성을 갖는 자치법규의 경우는 더욱 문제된다. 보다 신속하고 충실하게 공개되어야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>4. 내용 및 내용형성의 측면에서의 자치법규의 정비
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(1) 내용이 관련되거나 유사한 자치법규들의 통폐합
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 국가의 법령의 경우는 국가가 성립된 이후 오랜 시간이 흐르고 역대 정권들이 그 때 그 때의 필요에 따라 입법의 통일성을 염두에 두지 않고 법령들을 양산하면서 입법의 체계성과 통일성이 떨어지는 ‘파편적 입법’현상이 크게 문제되고 있다. 지방자치실시이후 활발하게 자치법규들이 제정되면서 내용이 관련됨에도 서로 다른 자치법규로 되어 있어 상호연계적 효과를 충분히 발휘하지 못하는 경우도 많을 뿐 아니라 내용이 유사한 경우들도 있어 자치법규들의 통폐합도 시급히 추진되어야 한다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이를 위해 자치법규기본조례에서 자치법규의 정비기간을 규정하여 정례화함으로써 시간이 지나면서 중복유사의 자치법규들이나 파편적 자치법규들이 증가하는 것을 억제하여야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(2) 입법이유의 충실한 작성과 그의 사전공개
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 입법예고절차를 갖고 있지 않은 자치단체들의 경우 자치법규를 제정하기 전 그 초안을 공개하거나 자치법규를 제정하여 공포할 때 전혀 입법이유가 제시되지 않고 있다. 입법예고절차가 도입되어 있는 자치단체의 경우도 입법이유서를 충실하게 작성하지 않거나 전혀 작성하지 않고 자치법규안만 공개하기도 한다. 자치법규도 주민을 구속하는 법규이기 때문에 그것의 합헌성과 합법성 그리고 입법의 필요를 주민들과 사업자들에게 충실하게 설명하는 것은 자치법규제정자들의 의무라고 할 것이다. 입법이유를 충실하게 작성하면 입법의 내용도 충실해지고 그 기록들이 쌓이게 되면 다음에 개정할 때에도 보다 충실한 검토가 가능해질 수 있다. 자치법규기본조례에 자치법규의 제정이나 개정시 입법이유를 작성하여 공개하도록 하는 의무를 부과하여야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(3) 자치법규의 제정과정에 있어 공청회, 청문 및 조례개폐청구 등을 통한 주민참여보장
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규내용의 공정성과 투명성을 보장하며 자치법규의 순조로운 집행을 보장하기 위해서는 자치법규의 내용을 지방의회나 자치단체공무원들이 일방적으로 결정하는 관행을 극복하고 자치법규안의 초안단계부터 주민들의 참여와 이해를 얻는 것이 매우 중요하다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<P>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TD style="VERTICAL-ALIGN: top">
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</COL>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이를 위해 행정절차법 제38조에서 규정하고 있는 공청회를 적극 활용해야 한다. 공청회개최의 대상에 관해서는 행정절차법 제38조가 행정청의 재량에 맡기고 있을 뿐 아무런 한계를 규정하고 있지 않다. 즉, “행정청은 공청회를 개최하고자 하는 경우에는 공청회 개최 14일전까지” 제목 등을 통지하거나 널리 알리면 된다. 지역발전과 주민들의 권리의무에 영향을 미칠 수 있는 정책법무의 경우는 공청회의 개최대상으로 삼는 것이 적절할 것이다. 충실한 공청회가 되기 위해서는 입법안이 사전에 공고되고 여기에 입법이유가 상당히 자세히 공개되어 있을 것이 필요하다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 행정절차법 제38조는 자치법규의 내용에 대해 이해관계를 갖는 당사자 등에 대해서도 공청회에의 참석을 통지하면 되도록 하고 있으나, 지역현장에서 많은 고질적인 미해결민원이나 집단민원이 점증하고 있는 것을 볼 때, 개최여부나 참석여부도 불투명한 공청회만으로 이해관계인들을 위한 제도적 배려가 충분했다고 할 수는 없을 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 주민이나 사업자들 중 자치법규의 내용에 이해관계를 갖는 사람들이 참여하여 자신들의 의견을 전달하여 입법내용에 반영할 수 있는 기회를 보장하여야 한다. 이해관계인들이 서면으로 의견을 제시할 수 있는 기회가 보장되어야 하고, 국가법령의 경우와 달리 좁은 지역사회에서 적용범위가 한정되어 이해관계인들이 확정가능할 정도로 적은 수일 때에는 경우에 따라 공청회가 아니라 청문을 거쳐 자치법규를 제정할 수도 있을 것이다.
<SUP>8)
</SUP>자치법규기본조례에 그 요건을 명시할 필요가 있을 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 한편, 지방자치법 제13조의3은 20세 이상 주민총수의 20분의 1하의 주민들이 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있는 제도를 도입하고 있다. 이에 따라 시민단체나 주민들은 지역사회발전에 필요하거나 지역발전에 중대한 지장을 초례하는 조례를 발굴하여 제정이나 개폐를 청구할 수 있을 것이다. 지역사회의 시민단체들이나 주민들로 구성된 주민운동이 활성화되어 지역현안에 대한 충분한 정보를 바탕으로 지방의회의원들과 연계하여 자치행정에 대해 활발하게 참여할 때 조례개폐청구제도도 그 유용성이 커질 것이다. 때문에, 자치단체는 지역사회에서 건전한 시민운동이 활성화될 수 있도록 활동공간인 사무실을 저렴하게 임대하는 등 적극 지원하여야 한다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<TABLE style="WIDTH: 630px" id=642 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3 align=center>
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<COL width=30>
</COL>
<COL width=600>
</COL>
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<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=5>Ⅲ.
</FONT>
</TD>
<TD>
<FONT size=5>자치단체의 자치입법권의 보장
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>1. 자치법규에 대한 판례입장의 재검토 필요성
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 정치권, 학계 및 시민단체 등에서 조례입법권의 확대를 위한 주장들이 많아지면서 사법의 보수적 성격에 대한 비판도 증가하고 있다. 지방분권의 촉진을 위해 법원이 과거의 중앙집권적이고 기관장집권적인 입장에서의 판례들을 수정하여 보다 지방자치 친화적이고 지방의회 친화적인 판결들이 내려져야 한다. 지나치게 법앞의 평등원칙과 국가 전체에 걸쳐 통일적 규율을 중시하여, 법령의 우위권을 이용하여 자치단체의 독자적 활동영역을 축소제한하거나 행위준칙을 매우 상세하고 구체적으로 규정하는 “규율완전주의”적 시각에 사로잡힌 중앙행정부처 관료들의 사고방식과 시각을 법원이 어느 정도 교정하고 견제해주어야 하는 것이다.
<SUP>9)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
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<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>8) Christoph Goßwein, Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?, 2000, S.119-120. ; Hermann Punder, Exekutive Normsetzung in den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland, 1995, S.293f. 이해관계인의 활발한 참여가 이루어지고 있는 미국의 행정입법의 제정실태를 소개하며 이 방식을 독일에도 도입할 것을 제안하고 있다.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>9) Ernst Pappermann, Brokratische Beeintrachtigungen der kommunalen Selbstverwaltung : Regelung-sperfektionismus und Zweckzuweisungssystem, in,; Deutsche Richterakademie (hg.), Kommunen, Brger und Verwaltungsgerichte, 1984, S.13-31
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
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</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
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<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지역발전을 위한 자치단체의 역할이 점점 더 기대되면서 자치법규의 입법재량이나 계획재량의 확대가 필요하지만, 이 점을 법원이 인정하고 평가해주지 않는다면 그러한 의도를 담은 자치법규나 계획은 위법한 것으로 되어 무효로 선언되거나 취소될 것이다. 특히, 현대의 법령들은 매우 복잡해 행정청이 법원의 법해석에 점점 의존해가고 있어서 법원의 법해석이 자치법규의 제정가능범위의 판단에 미치는 영향이 매우 크다고 할 수 있기 때문에 판례의 입장은 매우 중요하다.
<SUP>10)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규인 조례가 상위법령을 위반할 때 지방자치법 제155조에서 제159조는 재의요구지시와 대법원에의 제소를 규정하고 있는데, 대법원에의 제소방법은 상위법에 위반된 조례 등에 대하여 그 집행에 앞서 무효를 확인하는 판결을 내려 그 조례 전부의 효력을 부인하는 방법
<SUP>11)
</SUP>으로 운영됨으로써 헌법재판소가 갖는 위헌법률심사제도보다 더 강력한 자치법규의 통제수단으로 기능을 발휘하고 있다. 때문에, 법원이 지방자치단체의 재량을 축소시키고 지방의회의 조례입법재량을 위축시키는 판결을 내리게 되면 지방분권의 노력은 심대한 타격을 입게 될 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이와 관련하여 최근 나온 두 개의 대법원판례들을 분석검토하기로 한다(대법원 2001.12.11, 2001추64 강남구의회조례안의결취소 ; 대법원 2000.11.10, 2000추36 인천광역시동구주민자치센터설치및운영조례안재의결무효). 두 사건은 모두 주민자치센타에 관한 판례인데, “주민자치센터의 설치와 운영은 지역주민의 복리증진을 위한 지방자치단체 고유의 자치사무”에 속한다(대법원 2001.12.11, 2001추64 강남구의회조례안의결취소). 때문에, 주민자치센타에 관해서는 자치사무로서 지방의회의 조례제정권이 인정되고 상급기관과 법원은 합법성통제를 할 뿐이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 인천광역시 주민자치센타 사건에서의 쟁점은 ① 조례에 의해 동장이 주민자치센터의 운영을 다시 민간에 위탁하도록 할 권한이 지방의회에게 있는가 하는 점과, ② 구청장이 주민자치위원회 위원을 위촉함에 있어 조례로 동장과 당해 지역구의원 개인과의 사전 협의를 거치도록 할 권한이 지방의회에게 있는가 하는 점이었다. 강남구 주민자치센타사건에서의 쟁점은 주민자치센타가 설치되는 당해 동 구의원 개인이 그 운영위원회의 당연직 위원장이 되도록 조례에서 규정할 수 있는가 하는 점이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 주민자치센타는 동사무소의 기능을 시대적 수요에 맞게 전환시켜 주민자치의 중심장소가 되도록 하려는 취지에서 나온 것으로 주민자치운동의 발전을 위해 매우 중요한 의미를 갖는다. 대법원은 동장이 주민자치센타의 운영을 민간에 위탁하는 것은 법적 근거가 없고 지방자치단체의 장만이 할 수 있다고 판시하였다. 또, 주민자치위원의 위촉에 있어 당해 지역구의원 개인과 사전협의하도록 조례가 규정한 것은 “지방의회 의원 개인이 구청장의 고유권한인 인사권 행사에 사전 관여할 수 있도록” 하는 것으로 허용되지 않는다고 했다. 구의원 개인이 운영위원회의 당연직 위원장이 되도록 조례로 규정한 것에 대해서는 “지방의회 의원 개인이 하부 행정기관인 동장의 권한에 속하는 주민자치센터의 설치와 운영을 심의하는 보조기관인 운영위원회의 구성과 운영에 적극적·실질적으로 사전에 개입하여 관여할 수 있게 함을 내용으로 하는 것”이라는 이유로 해당 조례안을 위법무효라고 판시했다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이 판례들은 지방의회와 현장의 집행기관인 동장에 대한 견제목적에서 주민자치센타의 원활한 운영이라는 보다 근본적인 목적에 대한 배려는 찾아보기 어렵다. 자치사무에 대한 조례는 지방자치의 활성화를 위한 가장 중요한 토대로서 법규성을 갖는다는 점은 누구도 부인하지 않는다. 자치사무에 대해서는 외부에서 개입하지 말고 가능한 한 자치단체내에서 자율적으로 해결하도록 하되, 조례에 대한 통제에 있어서 법원은 보다 현장친화적이고 지방의회친화적인 태도로 전환해가야 한다. 현실적으로 지방의회의원과 동장은 주민자치에 있어 중요한 축이 되는 사람들이므로 이들의 역할이 전적으로 배제된 채 주민자치센타가 활성화되기도 어렵기 때문이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
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<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>10) Janbernd Oebbecke, Kommunale Satzungsgebung und verwaltungsgerichtliche Kontrolle, NVwZ 2003, S.1314.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>11) 조례안의 일부가 위법한 경우 조례안 전부의 효력이 부인되어야 한다는 대법원의 입장은 재고되어야 한다. 같은 취지의 글은, 신봉기, 자치입법권의 범위와 실효성확보방안, 지방자치법연구 제1권 제2호 2001. 12, 102-103면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
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</TABLE>
</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
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<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 또, 적절한 대안에 대한 조언을 통해 주민자치센타에 대한 지방의회나 동장의 어떤 종류의 개입이 허용될 수 있는지 제시해주어야 한다. 입법에 대한 통제에 있어서는 개별적 처분의 경우와는 다른 태도로 접근해야 한다. 이 점은 헌법재판소의 위헌법률심사에서의 판시태도가 좋은 시사를 줄 수 있다. 국민들의 법의식의 변화를 반영하여 새로운 시각에서 자치행정의 합법성과 효율성의 보장을 위한 새로운 판례기준을 제시하고 자치단체의 자치입법능력의 신장을 위하여 입법적 대안들에 대한 조언이 절실히 필요하다.
<SUP>12)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
<P align=justify>
<FONT size=2> 입법적 대안에 대한 조언은 자치단체장이나 지방의회뿐만 아니라 주민이나 행정자치부 등 중앙행정부처를 위해서도 자치입법권의 합헌적 발전을 위하여 필요한 것으로 이에 대한 법원의 연구분석이 필요하다고 할 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>2. 자치입법권의 범위의 불명확성과 표준조례에의 과잉의존의 극복
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(1) 자치단체의 입법재량의 협소함과 불명확성의 극복 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 1998년 8월 시점에서 우리나라의 자치법규들을 조사하여 평가한 박영도(한국법제연구원 수석연구원)는 우리나라의 자치법규에 대해 “다양성과 독자성을 살리지 못한 채 획일적·단편적인 자치입법으로 머물고 있는 상태”라고 진단하면서, “자치입법의 영역은 매우 제한적”이라는 평가를 하고 있다.
<SUP>13)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 한국의 실정법상 자치법규의 제정근거는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조에서 찾을 수 있다. 헌법 제117조제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정하고 있고, 지방자치법 제15조는 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이 규정들에 의하여 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 “법령의 범위안에서” 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있지만, 이 규정들만으로는 지방자치단체가 어떤 사무에 대하여 어느 정도의 입법재량을 갖는지 현실적으로 매우 불명확한 경우가 많다. 현재 자치단체가 처리하는 사무의 내용은 역사적 산물인 것들도 있고 새로운 정치세력들의 정치투쟁의 산물인 경우도 있는데, 지방분권운동이 강화되고 있는 법의식의 변화를 반영하여 새로운 관점에서 입법적?법해석학적인 노력이 전개될 것이 요망된다 할 것이다. 다만, 개별 행정분야마다 법령으로 규율해야 할 사항에 관해 어느 정도 편차가 날 수 밖에 없어서 이익형량에 의해 자치법규의 제정범위가 결정될 수밖에 없을 것이다. 독일의 경우에는 건축법의 영역에서 발전한 계획형량의 이론이 자치법규의 제정과정에서도 유용한 기여를 하고 있다 한다.
<SUP>14)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
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</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>13) 박영도, 자치입법의 이론과 실제, 한국법제연구원, 1998, 173면.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>14) 각 행정분야마다 법령으로 규정해야 할 공익상의 필요정도가 달라 이익형량이 필요한 점은 독일의 경우에도 마찬가지이다. Martin Weber, Die gemeindliche Satzungsgewalt im Spannungsverhaltnis zwischen autonomer Rechtsgestaltung und staatlicher Einflußnahme, BayVBl. 1998, S.330-331.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
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</TABLE>
</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 특히, 지방자치법 제15조 단서가 “주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정함으로 인해 ‘주민의 복리에 관한 사무’에 관한 자치입법권은 현실적으로 크게 제약받고 있어 이 단서조항의 삭제나 수정이 필요한 실정이다.
<SUP>15)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치단체의 입법재량의 불명확성은 각 행정분야의 법령들이 통일법으로 정비되어 있지 않아 관계법들이 매우 짧게 분산되어 있는 “파편적 입법” 상태에 있다는 점, 지방분권의 역사가 짧아 중앙부처가 입법권을 매우 포괄적으로 선점하는 것을 전제로 개별법령들이 제정되어 있다는 점 등 한국적 특수성에도 기인한다. 파편적 입법의 상태는 법치주의의 가장 중요한 파생원칙들 중 하나인 명확성원칙이나 예측가능성원칙에 비추어 시급히 극복되어야 할 문제이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 파편적 입법의 문제로 인해 일반법이 아니라 개별법을 통한 지방자치의 제약을 차단하는 것이 매우 어렵게 된다. 일반법의 결단이 명실상부한 것이 되도록 하기 위해서는 일반법뿐만 아니라 개별법상의 관련조문들도 바뀌어야 하는 것이다. 또, 관계법률의 수준에서나 기초자치단체수준에서만 바뀌어서는 안되고, 각 행정분야에서 법률, 법규명령, 광역자치단체의 자치법규와 기초자치단체의 자치법규가 체계적으로 재조정되어야 한다. 그리고, 한국의 법령들에는 행정영역별로 자치행정작용에 대해 개별 법령에서 중앙행정부처의 장관이나 광역자치단체장의 승인을 받도록 하고 있는 경우가 많다. 이러한 내부승인제도도 정리되지 않으면 안된다. 과거 권위주의적인 명령통제(Command and Control)시스템이 보다 대등한 협력관계로 전환해가는 과정에는 많은 장애물이 존재하고 있는 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 기관위임사무방식에 의해 상위법령에서 구체적으로 규칙사항을 위임하고 있을 때에는 자치법규의 내용과 그 범위가 어느 정도 명확했지만, ‘분권된 사무’의 경우는 위임의 방식을 취하는 사무부분과 권한이전의 방식을 취하는 사무부분이 새롭게 조합될 것이므로 자치법규의 종류선택과 그 한계결정에 어려움이 가중될 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(2) 표준조례에의 과잉의존의 극복 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 행정실무상 자치법규는 행정자치부 등 중앙행정부처가 제시하는 표준조례(Mustersatzung)에 따라 제정되는 경우가 많다. 특히, 기초자치단체와 같이 작은 자치단체와 복잡한 행정업무의 경우처럼 자치단체의 입법설계능력에 약점이 나타나는 경우에는 표준조례는 절대적 영향을 미친다. 표준조례가 제시되지 않으면 자치단체는 자치법규를 제정하지 못해 새로운 법령의 제정이나 개정에도 불구하고 실제로 신법이 집행되지 않는다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>15) 지방자치법 제15조 단서를 폐지해야 한다는 지방자치법개정안이 국회에 계류중이고, 학자들도 그러한 의견을 제시하고 있다. 2004년 9월 10일 김충환의원 대표발의로 지방자치법 제15조 단서를 폐지하고 제15조 본문에 대해서는 “법령의 범위 안에서”를 “법령에 위반되지 아니하는 한도 안에서”로 개정안을 내놓고 있다. ; 학자들의 제15조 단서 폐지의견은, 유지태, 지방자치법 제15조, 지방자치법주해(한국지방자치법학회 편), 2004, 136면.; 신봉기, 자치입법권의 범위와 실효성확보방안, 지방자치법연구 제1권 제2호 2001. 12, 96-97면. ; 법령선점 또는 조례에의 위임의 취지가 법령상 명시적으로 규정되어 있지 않은 경우에는, 당해 법령의 규정은 전국의 최저기준 또는 표준룰만을 정한 것으로 추정하여, 지역의 필요에 상응하여 독자적으로 자치입법권을 보장하는 방법도 제시되고 있다. 문상덕, 자치입법의 위상 및 기능 재고, 행정법연구 제7호 2001 하반기, 99면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 표준조례는 자치법규들이 상위법령에 모순되지 않고 자치행정의 통일성을 보장시키는 역할을 수행한다. 하지만, 자치단체들의 개별적 특수성이나 다양성을 희생시킨다.
<SUP>16)17)
</SUP> 법앞의 평등원칙과 국가전체적 통일성의 과잉강조는 한국사회를 획일화시키고 관료화시켜 창의성과 다양성을 질식시키는 원인이 된다. 표준조례를 지나치게 과잉사용하게 되면 자치단체의 다양성과 자율성은 신장될 수 없게 된다. 또, 이렇게 되면 지방분권이란 중앙부처에서 명확하게 대상을 정하고 표준조례방식으로 자치법규의 틀을 제시한 것들만 자치법규로 제정되는 것을 의미할 수밖에 없게 될 것이다. 더구나, 표준조례의 내용은 그 작성주체의 일정한 의도를 나타내는 것일 뿐 현행법의 정확한 해석에 근거를 둔 것이라고 보기에 의심스러운 경우도 있을 수 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 중앙행정부처가 자치단체에게 제시하는 표준조례 또는 모범규칙은 기관위임사무의 경우에는 상위법령의 해석을 토대로 한 당해 사무의 처리기준일 수 있지만 자치사무의 경우는 중앙행정청의 비권력적인 조언에 불과하다고 할 수 있다.
<SUP>18)
</SUP> 표준조례는 지금까지는 그 성격상 자치단체의 권한을 제한하는 통제적 성격이 강했다고 할 수 있지만 앞으로는 업무처리의 준칙에 관한 정보를 제공해주는 성격이 더 강해질 것이고, 행정자치부가 그 중심적인 제공주체이었지만 분권화로 자치단체에게 권한이 많이 넘어가게 되면 광역자치단체도 표준조례를 제시하는 경우가 나타나게 될 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치단체가 지역발전을 위한 정책도구로 자치법규를 이용하게 되면 상위법령이나 상위자치법규와의 충돌문제가 야기되는 경우가 늘어날 것이다. 따라서, 자치단체는 정책법무의 영역에서는 특히 표준조례를 토대로 지역의 입법기초사실을 참고하여 자기들에게 맞는 자치법규를 설계해내야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=4>3. 분권에 따른 자치단체간 역할의 재조정과 ‘분권된 사무’에 대한 자치법규의 제정
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(1) 광역자치단체와 기초자치단체사이의 사무배분과 협력강화
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방분권을 강화한다고 해도 그리고 자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 가능한 한 넓게 처리해야 한다는 입장에 선다고 해도 광역자치단체와 기초자치단체간 사무배분의 문제는 판단하기 어렵다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 우선 일반법인 지방자치법과 지방분권특별법상의 규정들을 중심으로 살펴본다. 사무배분의 기준을 제시해줄 수 있는 일반법상의 관련 법조문들은 다음과 같다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치법 제9조 제1항은 지방자치단체의 사무범위에 관하여 “지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다”고 하고 있다. 또, 광역자치단체의 사무에 관하여 지방자치법 제10조 제1항 제1호는 광역적 사무, 조정이 필요한 사무 그리고 통일성을 유지할 필요가 있는 사무 등의 기준을 제시하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>16) Hermann Hill, Soll das kommunale Satzungsrecht gegenber staatlicher und gerichtlicher Kontrolle gestrk werden?, 1990, S.27-28.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>17) 표준조례는 현실적으로 자치단체의 입법능력부족을 보완하고 상위법령과의 조화를 추구하기 위해 중요한 기능을 수행하지만, 자치단체는 표준조례안과는 다른 내용의 조례를 제정할 필요성도 있다. 영국의 경우 표준조례와 다른 조례를 제정하기 위하여 당해 자치단체는 그 지방에 특수한 합리적 이유를 제시하도록 하고 있다. Brian Jones/Katharine Thompson, Administrative Law, 1996, p.101
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>18)
<FONT face=궁서체>田中孝南/木佐茂南, 自治?法務,
</FONT> 2004, 67면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=833 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3>
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</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치법 제10조 제1항 제2호는 “시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무. 다만, 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리하게 할 수 있다”고 규정하고 있다. 하지만, 지방자치법 제10조 제3항은 “시·도와 시·군 및 자치구는 그 사무를 처리함에 있어서 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 그 사무가 서로 경합되는 경우에는 시·군 및 자치구에서 우선적으로 처리한다”고 규정하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 또, 지방분권특별법 제6조 제2항은 사무배분의 원칙이라는 제목하에 “국가는 제1항의 규정에 의하여 사무를 배분하는 경우 지역주민의 생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구의 사무로, 시·군 및 자치구가 처리하기 어려운 사무는 특별시와 광역시 및 도의 사무로, 특별시와 광역시 및 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다”고 하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 기초자치단체는 지방자치법 제10조 제1항 제2호에 의하여 “시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무”에 대해서 처리할 수 있는데, 국가에서 분권화작업을 하면서 먼저 광역자치단체의 사무를 분배하고 나서 그 나머지에 대해 기초자치단체의 사무로 하게 되면 이 규정에 의해 기초자치단체의 사무는 크게 줄어들 것이다. 반대로, 지방분권특별법 제6조 제2항에 의해 “지역주민 생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구의 사무”로 하고, 지방자치법 제10조 제3항에 의해 “그 사무가 서로 경합되는 경우에는 시·군 및 자치구에서 우선적으로 처리”하도록 한다면 광역자치단체의 사무는 현재보다 상대적으로 그 비중이 낮아질 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 하지만, 광역자치단체와 기초자치단체의 사무배분문제에 관하여 보다 결정적인 의미를 갖는 것은 특별법우선의 원칙에 의해 일반법의 원칙에 우선 적용되는 개볍법들의 사무배분기준이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 예를 들어, 도시계획관계법령이나 환경관계법령 등에서 여전히 광역자치단체에게 우월적 지위를 부여하게 되면 일반법상의 원칙들은 그 의미를 크게 상실하게 된다. 도시계획에 관해서는 특별시나 광역시가 입안권과 결정권을 가지고 있고 자치구는 결정권은 물론 입안권도 가지고 있지 않다.
<SUP>19)
</SUP> 계획, 조세 등 많은 행정분야에서 정부는 수도권집중규제나 난개발방지 또는 부동산투기억제 등의 이유로 자치구와 같은 기초자치단체에게 그 권한을 넘기는 것에 소극적인 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이것이 현단계에서 정치역학적인 근본적인 지방분권운동의 한계라고 한다면, 이 권력배분을 원칙적으로 수용하면서도 기초자치단체의 권한을 강화시킬 수 있는 길을 찾는 노력도 필요하다. 지방자치법 제9조 제1항은 지방자치단체의 사무범위에 관하여 “그 관할구역의 자치사무”라고 하고 있는데, 광역자치단체장은 기초자치단체의 관할구역에서 실시되고 집행될 계획이나 행정작용을 결정하기 전에 관할 자치단체에게 의견제출의 기회를 주는 제도를 도입하는 것이 필요하다.
<SUP>20)
</SUP>
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(2) 지방분권이 조례와 규칙에 미치는 영향과 훈령정비의 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방분권이 촉진되어 자치단체의 사무와 권한이 늘어날 때 자치법규에 미치는 효과는 기관위임사무에 대한 입법인 규칙사항이 줄어들고 조례사항이 대폭 증가하게 된다는 점이다. 보다 중요한 사항들이 기관위임사무이었기 때문에 이론상으로는 조례가 규칙보다는 상위의 법이라고 인정되어왔지만 실무상으로는 규칙이 훨씬 중요한 의미를 지니고 있었다. 그런데, 자치단체로 권한이 대폭 이전되게 되면 조례가 명실상부하게 그 위상을 찾을 수 있게 될 것이고, 이에 따라 지방의회의 역할도 더 커질 것이며 지방의회의 입법능력의 강화도 더욱 요청되게 될 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>19) 국토의계획및이용에관한법률 제24조 제1항은 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다”고 규정하여 기초자치단체 중에서도 시장 및 군수와는 달리 자치구청장은 입안권을 갖는 자에 포함시키고 있지 않다.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>20)
<FONT face=궁서체>北村喜宣, 自治?の 法環境と 政策法務, 都市問題
</FONT> 2004.5, 19-20면. ; 중앙행정기관이 법령의 제정이나 개정을 통해 국가관여수단을 임의적으로 신설하거나 강화하고자 할 때, 지방자치단체에게 의견을 제출할 수 있는 기회를 주어야 한다는 주장은, 문상덕, 국가와 지방자치단체의 관계에 관한 기본원칙의 확립, 행정법연구 제9호, 2003 상반기, 284면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 그 동안 한국행정에서는 조례로 제정하도록 하여야 할 사항이 이른바 ‘법령보충적 행정규칙’론에 의해 중앙행정부처의 훈령이나 고시에 상세하게 규정됨으로써 자치법규로 규율할 사항을 훈령이 침범하는 경우가 많았다. 이러한 입법관행을 유지한 채 자치법규에 관한 표준조례를 중앙행정부처가 제시하게 되면 그것을 토대로 제정된 조례는 중앙행정부처의 훈령에서 규정하지 않은 지극히 경미한 사항만을 규정하게 될 것이다. 이 점은 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에서도 그대로 타당하다 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 훈령에 의한 행정이 극복되지 않는 한 자치법규의 위상도 찾기가 힘들 것이다. 법령보충적 행정규칙이 아닌, 중앙정부나 광역자치단체의 훈령은 법령이 아니기 때문에 기초자치단체를 법리상 구속하지는 못하지만 현실적으로 상당한 구속력을 가지고 있기 때문에, 이러한 훈령에 대해서도 지방분권의 정신에 맞지 않으면 개정을 적극 건의해가야 한다. 또, 자치단체 자신의 조례나 규칙뿐만 아니라 훈령이나 예규의 정비도 추진해가야 한다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>(3) ‘분권된 사무’에 대한 입법설계능력의 강화
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 분권화작업이 활발해지면서 증가하는 ‘분권된 사무’에 관해서도 자치법규의 제정권은 확대될 것인데,
<SUP>21)
</SUP>입법과제는 기존의 자치사무와는 다른 특성을 보여줄 것이다. 국가경찰권으로부터 분권이양이 확정된 자치경찰사무처럼 국가경찰과의 사무배분, 국가의 법령과 조화를 이룰 수 있는 자치법규의 제정 등의 작업은 새로 개정되어 나타날 관계국가법령에 대한 체계적인 지식을 전제로 국가와의 활발한 의사소통을 거쳐 구체화될 것이다. 즉, 국가의 법령이 없는 영역에서 자치사무에 대해 조례를 제정하는 경우보다는 훨씬 국가법령과 자치법규의 범위와 한계의 설정이 어려워져서 보다 정치한 법해석과 입법설계가 필요하다고 할 것이다. 이러한 제약조건속에서 자치단체의 필요를 충족시키는 자치법규를 제정하기 위해서는 입법설계능력이 크게 개선되지 않으면 안될 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
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<TD>
<FONT size=5>Ⅳ.
</FONT>
</TD>
<TD>
<FONT size=5>자치단체의 입법역량의 강화
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>1. 입법아이디어에 관한 자치단체간 경쟁방식의 제도화 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치발전을 저해하는 불합리한 상위법령이나 상위 자치법규의 발굴은 지방분권의 촉진을 위하여 중요한 의미를 지니고 있는데, 지방분권의 대상과 자치법규의 제정대상의 선정에 있어 거의 모든 것을 중앙부처 단독으로 판단하는 태도는 많은 문제를 낳는다. 지방분권의 과정에서 결과적으로 중앙부처공무원들은 언제나 분주하지만 성과를 내기는 어렵고, 반대로 자치단체 공무원들은 지방분권의 구호에 속았다고 하면서 불만을 터뜨리지만 일손은 놓고 구경만 하는 상황이 초래될 것이다. 지난 김대중 정부에 있어서도 지방분권을 위한 노력을 기울였지만 큰 성과를 거두지 못한 것은 이러한 요인과도 관련있는 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
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</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
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<P>
</P>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>21) 최근 일본의 행정법학자들은 기관위임사무가 법정수탁사무로 바뀌면서 조례제정권의 범위가 확대되자 지역사회와 자치행정의 발전을 위해 새로운 조례안과 그 모델의 제시, 그것을 지원할 법무조직의 강화 등을 위하여 ‘
<FONT face=궁서체>政策法務
</FONT>’운동이라 불리울 만큼 활발하게 지방분권사회에 대응해가고 있다. 관련 단행본들이나 지방자치관련 최근의 정기간행물들에서 이에 관한 소개가 활발하다. 전반적인 정보에 관해서는 다음의 단행본과 논문을 참조함.
<FONT face=궁서체>田中孝南/木佐茂南, 自治?法務, 2004. ; 北村喜宣, 自治?の 法環境と 政策法務, 都市問題
</FONT>2004.5, 3-25면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TBODY>
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<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> 중앙부처와 지방자치단체들은 자치법규의 제정범위와 제정방식에 관하여 상호협력하고 활발한 의사소통을 하지 않으면 안된다. 자치단체의 공무원들의 의사소통만으로는 ‘분권된 사무’들의 경우 더욱 더 자치법규의 한계를 준수하면서 자치법규를 제정하는데 어려움이 많을 것이다. 지방분권의 과정에서 자치입법권의 범위가 각 행정영역에서 어디까지인가는 중앙부처의 담당공무원들이나 전문가들도 상세한 검토를 거쳐 답해야 하는 경우도 적지 않다.
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 이러한 한계를 극복하기 위해 지방자치단체들이 그들의 입법재량을 구체적으로 설계하여 제시하고 자신들의 입법아이디어들을 실현시켜볼 수 있도록 자치법규들에 관한 아이디어들이 경쟁적으로 중앙부처에 제시되는 제도를 도입하고, 그것들을 전문적이고 공정한 민관합동위원회에서 검토하여 자치법규로 제정하는 것을 허용하는 절차를 제안하고자 한다. 이와 유사한 방식은 일본의 구조개혁특별법이나 한국의 지역특화발전에관한규제특례법
<SUP>22)
</SUP>에서 시도된 방식으로 아이디어의 부족을 극복하여 보다 질좋은 자치법규의 제정을 촉진시킬 것으로 생각한다. 이 과정에서 자치단체들은 지방분권의 정신에 적합하도록 상위법령의 개정을 건의할 수도 있을 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>2. 법무조직의 강화와 연구기관의 설치 필요
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 많은 자치단체들이 매우 유사한 자치법규들을 가지고 있어서 어느 하나의 자치단체의 자치법규에 흠이 있으면 다른 자치단체의 자치법규에도 흠이 있는 것을 목격할 수 있다. 하지만, 더욱 문제되는 것은 특정한 자치단체가 자기 지역실정에 맞추어 특정한 자치법규를 만들 때 그 입법의 질은 더욱 문제된다. 이 점은 지방의회 의원들이 집행부서공무원들의 지원을 받지 못하고 의회의 운영과 의사절차에만 적용되는 규정들을 만들 때도 나타난다. 명칭이나 규정의 내용 등에서 통일성이나 체계성이 부족하다. 이러한 약점은 다른 제도적 노력을 통해 시급히 극복되어야 한다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 입법의 질향상은 그에 상응하는 추진조직없이는 가능하지 않으므로,
<SUP>23)
</SUP>지방자치단체들은 법무조직과 지방의회의 입법지원기구나 기관을 강화해야 한다. 특히, 기초자치단체들이 기존의 자치법규제정관행에서 벗어나지 못해 자치법규에 대한 독자적인 연구에 소극적이고 중앙부처들도 자치단체들의 이기주의의 위험성을 우려해 자치법규제정역량의 강화를 지원하는데 소극적일 우려도 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 자치법규에 대한 자체적인 정비능력을 확보하기 위해, 서울특별시나 제주시와 같이 입법의 필요성과 합법성, 입법절차의 정당성, 사후관리의 적정성 등을 심사하여 평가하는 자치법규입안심사기준을 마련하고, 법무담당자들을 중심으로 총괄정비반을 구성할 필요가 있다. 각 부서에 전담자를 지명하여 총괄정비반과 유기적인 협력이 이루어지도록 해야 한다. 그리고, 발굴된 정비대상 자치법규에 대해서는 총괄정비반에서 긴급성이나 의회의 일정 등을 고려하여 순차적으로 정비해나가야 한다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 뿐만 아니라, 지방분권의 정신을 잘 구현하고 자치행정에 절실히 필요한 자치법규안을 발굴하거나 정비한 부서에 대해서는 적절한 인센티브를 부여해야 한다. 표창과 외국 우수 자친단체의 연수기회 등을 줄 수도 있을 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>22) 지역특화발전특례법 제4조 제1항은 “특구의 지정신청” 이라는 제목으로 “시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 특화사업을 추진하고자 하는 경우에는 지역특화발전특구계획(이하 "특구계획"이라 한다)을 작성하여 재정경제부장관에게 특구의 지정을 신청하고, 재정경제부장관으로부터 특구계획의 승인 및 특구지정을 받아야 한다”고 규정하고 있다. 또, 동법 제9조는 “특구의 지정 등”이라는 제목으로 “재정경제부장관은 관계행정기관의 장(합의제 행정기관을 포함한다. 이하 같다)과의 협의 및 특구위원회의 심의·의결을 거쳐 특구를 지정한다”고 규정하고 있다.
</FONT>
</P>
<P align=justify>
<FONT size=2>23) Christoph Goßwein, Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?, 2000, S.56-57.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
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<TABLE style="WIDTH: 640px" id=965 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3 align=center>
<COLGROUP>
<COL width=*>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 만약 어느 하나의 자치단체의 연구역량이 부족하다면 자치단체장들의 협의회나 지방의회의 협의회 등을 통해 유사한 처지에 놓인 자치단체들이 함께 연구하는 것이 대안이 될 수 있다. 이러한 의미에서 기초자치단체들을 위해 연구하고 대안을 제시해줄 수 있는 공동의 연구기관의 설립이 요망된다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
<P align=justify>
<FONT size=2> 한편, 광역자치단체도 기존의 연구기관들의 연구역량을 법제능력의 측면에서 강화하는 것이 필요하다고 할 것이다.
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>3. 의원입법의 증가에 따른 입법설계능력의 강화와 조례·규칙심의회의 운영혁신
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 2004년 국회의원선거이후 새롭게 구성된 국회는 과거에 비하여 엄청나게 많은 의원입법제안을 하고 있다. 지방분권이후 지방의회의 의원들도 명예직에서 거의 유급직으로 전환되면서 과거보다는 훨씬 적극적으로 의원입법을 제안해갈 가능성이 있다. 지방자치법 제58조 제1항은 “지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10인 이상의 연서”로 지방의회에서 의결할 의안으로서 조례안을 발의할 수 있다고 규정하고 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 하지만, 의원입법으로 제정되어도 자치행정의 실제에서 그 자치법규가 집행될 것인가는 의문이 따른다. 집행가능성에 대한 검토가 부족할 것이기 때문이다.
<SUP>24)
</SUP>입법이 집행되기 위해서는, 첫째, 예산조치가 수반되어야 한다. 일반예산에 의해 집행할 것인지 보조금이나 교부금을 이용할 것인지 검토가 이루어졌어야 한다. 둘째, 행정부서의 어느 과가 권한을 갖고 책임을 질 것인지 사무분장이 명확하게 설계되어 있어야 한다. 의원입법으로 출현하는 새로운 조례의 경우는 새로운 행정영역 내지 새로운 행정사무일 수 있는데, 어떤 과에 사무를 관장할 것인지 명확하지 않을 수 있고, 각 부서의 담당공무원들의 업무부담의 형평성을 고려하지 못할 수도 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 때문에 지방의회의 입법과정에서 집행부서의 담당공무원들과 의사소통이 충실해야 하고 전문가들과도 충분한 검토를 해야 한다. 전문위원수도 증가시킬 필요가 있다. 중앙행정부처에도 입법문제를 자문하고 지원해줄 수 있는 입법전문인력을 대폭 충원하여 자치단체와 지방의회의 자문에 성실히 답변하여야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치법시행령 제10조의19는 조례·규칙심의회의 설치를 규정하면서 심의·의결사항으로 “지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안”과 “지방의회의 의결을 거친 조례공포안”이라고 규정하고 있다. 이러한 입법태도는 문제가 있다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 지방자치단체의 장은 조례안을 지방의회에 제출하기 전에 조례·규칙심의회의 심의를 거침으로써 충실한 입법을 할 수 있지만, 지방의회의 경우는 의원입법으로 제안한 안을 심의하는 것이 아니라 의회의 의결을 거친 조례공포안을 심의하도록 함으로써 의원입법조례안의 질을 개선시킬 기회를 주지 않고 있는 것이다. 이것은 지방자치법상 최상위의 법인 조례제정기관으로서 지방의회의 위상을 현저히 침해하는 것이라 할 것이다. 조례·규칙심의회의 심의대상을 지방자치법 제58조 제1항에 따라 의원들이 제안한 조례안으로 하여야 할 것이다. 그리고, 조례·규칙심의회의 구성에 있어서도 자치단체장과 담당부서의 공무원들로만 할 것이 아니라 자치단체장과 의회가 추천한 전문가들을 과반수정도까지 참여시켜야 할 것이다.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>24)
<FONT face=궁서체>天野巡一, 自治?政策法務と訴訟法務, 都市問題
</FONT>제95권 제5호, 2004.5, 88-89면.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=986 border=0 cellSpacing=0
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<COLGROUP>
<COL width=700></COL></COLGROUP>
<TBODY>
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<TD style="VERTICAL-ALIGN: top">
<TABLE style="WIDTH: 640px" id=985 border=0 cellSpacing=0
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<COL width=*></COL></COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>4. 외국의 자치입법사례들에 대한 조사분석 및 자치단체의 중장기적 정책방향에 맞춘 자치입법연구의 필요 </TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD><FONT size=2></FONT>
<P align=justify><FONT size=2> 지방자치단체들은 지방분권의 확대에 따라 늘어나는
자치법규수요에 신속하게 대응하기 위하여 기존 자치법규의 정비나 한국의 다른 자치단체의 자치입법 그리고 중앙행정부처의
표준조례 등에만 의존해서는 안된다. 특정 자치단체가 추진하는 정책과 관련하여 좋은 모델이 될 수 있는 외국의 자치법규들을
직접 찾아서 그것을 응용하려는 노력을 전개해야 한다. 중앙행정부처는 특정 자치단체의 특수한 사정을 고려하여 지침이나 모델을
제시할 수는 없기 때문에 중앙행정부처도 자치단체들의 이러한 노력을 비판적인 눈으로 보지 말고 장려할 필요가 있다.
</FONT></P></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD><FONT size=2>
<P align=justify><FONT size=2> 외국의 자치법규의 연구는 활용여하에 따라서는 자치법규의
양적 팽창 및 질적 변화의 과정에서 그 방향과 개선의 기준을 제공해줄 수도 있다. 외국법제에 대한 조사분석은 즉흥적이기
보다는 각국의 역사발전단계가 다르기 때문에 발전단계를 충분히 고려하고 자기 자치단체와 유사한 상황에 처한 자치단체를
선택해야 하고 조사시점도 반드시 현재의 자치법규에 한정하지 말고 일정 시기이전의 자치법규도 필요하다면 조사분석하여 활용해야
한다. 이러한 연구는 해당 자치단체의 중장기적 정책방향에 맞추어 충실한 입법계획 속에서 수행되는 것이 자치행정의 발전에
도움이 될 것이다. </FONT></P></FONT></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR></TBODY></TABLE>
<P> </P></TD></TR></TBODY></TABLE></P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=1037 border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000 cellPadding=3>
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<COL width=700>
</COL>
</COLGROUP>
<TBODY>
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</COL>
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<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD><Abstract>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=center>
<FONT size=5>Basic Rule for Rulemaking and the Guarantee
<BR>of Rulemaking Power in Local Government
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<P align=right>Sun, Jeong-Won*
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> Most rules of local government have been made by model rules and directions of central government, and remain still unchanged in spite of decentralization policy of ‘Participative Government’.(2003-now) We must strengthen rulemaking power of local governments urgently and effectively.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> ‘Basic rule for rulemaking’ is a charter for local governments, and gives standards for all rules of local governments. For example, rule names and a rulemaking process can be unified by ‘Basic rule for rulemaking’. I think, korean local governments must make ‘Basic rule for rulemaking’ to reduce mistakes in making local rules.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> I'd like to make several suggestions about the contents of the basic rule.
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 1) 'Basic rule for rulemaking' must prescribe notice and comment procedure for local rules to protect civil rights. It is necessary, because korean 'local self-governing act' doesn't prescribe to give notice and comment before making local rules.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 2) The basic rule must prescribe to make citizens know all of new rules quickly on home pages of local governments.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 3) The basic rule must prescribe the regular time to correct mistakes of local rules every year. By the regular revision, the appearance of overlapping and similar rules can be prevented, and rules of good quality can be made.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2> And, the following must be improved, to ensure the rulemaking power of local governments.
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 1) The Supreme Court don't almost defer the rulemaking power of local governments, but must respect the authority of local assembly more seriously. When the Supreme Court make local rules void, it must propose alternatives, as the constitutional court does it. A judicial decision on rules must be different with that on particular acts.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2> 2) Korean ‘local self-governing act’(§15, exceptive clause) requires delegation from higher acts of the central government, when local rules prescribe rights or duties of inhabitants. But this exceptive clause puts too much restrictions on the rulemaking power of local governments, and must be amended or eliminated.
</FONT>
</P>
</FONT>
</TD>
</TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
<P>
</P>
</TD>
</TR>
<TR>
<TD style="VERTICAL-ALIGN: bottom">
<HR style="WIDTH: 100%; COLOR: #000000" align=noShade SIZE=1>
<FONT size=2>
<P align=justify>
<FONT size=2>* Professor, Myoungji University.
</FONT>
</FONT>
</P>
</TD>
</TR>
</TBODY>
</TABLE>
</P>
<P>
<TABLE style="WIDTH: 650px; HEIGHT: 800px" id=1059 border=0 cellSpacing=0
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<COLGROUP>
<COL width=700></COL></COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD style="VERTICAL-ALIGN: top">
<TABLE style="WIDTH: 640px" border=0 cellSpacing=0 borderColor=#000000
cellPadding=3 align=center>
<COLGROUP>
<COL width=*></COL></COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD><FONT size=2>
<P align=justify><FONT size=2> 3) Central government and local
governments must try to reduce the use of 'model rule' from central
government, because its excessive use sacrifices the diversity and
autonomy of local governments. </FONT></P></FONT></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD><FONT size=2>
<P align=justify><FONT size=2> 4) Local governments have to
strengthen the office of judicial affairs and the supporting
organization of rulemaking in local assembly. And, they can
establish a legislative research institute alone or with other local
governments for the sake of this. </FONT></P></FONT></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD>
<TABLE style="WIDTH: 630px" id=1112 border=0 cellSpacing=0
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<COLGROUP>
<COL width=60></COL>
<COL width=510></COL>
<COL width=60></COL></COLGROUP>
<TBODY>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>
<P align=center><FONT size=4><STRONG>◇ 주제어
◇</STRONG></FONT></P></TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>자치법규제정원칙, 자치법규제정권한, 유사조례의 중복금지, </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>지방의회의 권한, 중앙정부상위법규로부터의 위임, </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>중앙정부표준조례, 자치법규제정지원기구</TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>‘Basic rule’ for rulemaking, rulemaking power of local
governments,</TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>prevention of overlapping and similar rules, </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>authority of local assembly, </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>delegation from higher acts of the central government </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>‘model rule' from central government </TD>
<TD></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD>
<TD>supporting organization of rulemaking</TD>
<TD></TD></TR></TBODY></TABLE>
<P></P></TD></TR>
<TR style="HEIGHT: 30px">
<TD></TD></TR></TBODY></TABLE>
<P> </P></TD></TR></TBODY></TABLE></P>